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谈谈政府工作目标管理的那些事儿

王伟业、王倩 上海华略智库
2024-09-03


作者：王伟业、王倩 华略智库调查评估部研究员来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）
在我国，有着一个又一个宏伟的“五年规划”带着中国人民朝着实现中华民族伟大复兴的中国梦一步步靠近。而各地政府部门亦有目标管理来推动部门效能建设，提高公共服务水平。但在目标管理过程中，仍然存在不少工作“亮红灯”的地方。作者认为要想工作目标做到“绿灯无阻”，需要充分基础调研、健全沟通机制、强化“回头看”工作机制、加大分析研判。一起来看！全文5193字，阅读约13分钟
为加强政府工作目标管理督查考核，2000年以来，北京、上海、深圳分别出台市政府工作目标绩效督查考核办法，通过目标的制定与分解、执行与监控、评估与反馈等基本环节，激励和引导政府部门进行动态管理和过程控制，最终实现政府总体目标。

从目前专业机构作为第三方目标管理评估方实践来看，各地在推进政府重点工作实施的过程中，通过强化目标管理有效提升了重点工作实施效能，总体取得了很好的成就成效。但我们也发现，部分工作依然“红灯警告、黄灯警戒”，基础调研不充分、沟通协调不足、动态管理不到位、风险研判不足等问题依然突出，需要进一步思考和解决。

既定工作目标为何总是“红灯闪闪”？
开展政府重点工作目标管理，本身就是为了做好节点进度督促，确保按时保质保量完成各项工作。那么年初经过市政府制定分解的目标管理计划，为何在实施过程中总有部分项目“红灯闪闪亮不停”呢？分析下来，主要原因有四个：

第一，基础调研不充分导致工程类项目“红灯”高发

政府部门往往在三、四季度确定下一年工作计划，并通过全年目标和责任分解形成年度工作目标管理矩阵。比如今年年中深圳市委召开专题工作会议，调度部署全球海洋中心城市建设工作，强调各区各部门要根据工作分工，明确任务书、路线图、时间表、责任制。责任分工、指标任务等作为具体化、细致化的目标管理环节，有利于城市建设管理工作的全面落实、按时推进、取得成效，但前提是要通过前期基础调研。

一些重点工作往往因前期基础调研不够充分，导致项目概算、设计方案需要重新制定，节点目标反复未能按期完成，这在工程类项目中尤为常见。比如：某区某剧场建设项目，在前期制定设计方案时，对原址存在的历史遗留问题未能进行充分调研了解，导致方案对剧场屋顶的结构设计、使用材料等存在不符合实际的情况。

最后的结果就是，不得不重新制定项目概算与设计方案，项目推进进度受到了很大的影响。此外，在一些城市更新和旧区改造项目中，可能会涉及历史风貌建筑的改造，但有些牵头单位却不重视历史风貌建筑保护评估工作，导致施工方案无法通过上级部门评审，项目进度出现了滞后。

第二，沟通协同不足导致项目推进形成“梗阻”

在政府重点工作推进过程中，许多项目往往涉及责任单位、配合单位、落实单位等多个部门，尤其是工程类项目，涉及到建设单位、监理单位、施工单位等部门，牵扯面、统筹面相当复杂。我们通过分析发现，在重点工作涉及多个部门的情况下，部门之间沟通协同力度存在不足，是重点工作推进过程中的最大梗阻。

集中表现在两个方面：

首先，横向沟通机制不完善。对于跨部门工作，责任单位必须牵头提出工作实施方案，并对工作事项进行具体分解和安排，并在具体推进中抓好统筹协调。否则，项目实施就会出现“踢皮球”、相互推诿的现象。比如，某区计划启动产业园区的转型升级，但因责任单位与配合单位未能充分沟通协调，双方未能及时明确落实项目的选址、数量和规模等，最后出现重点工作进度滞后、被上级部门点名批评。


其次，条块协同力度不足。国内城市管理有一个特点，就是十分强调属地责任，镇街为此承担的职责日益增多。我们发现，在某些工作落实中，出现了“过度属地化”问题，造成基层不堪重负、干部群众反映强烈。其实，镇街分别作为基层政府和上级派出机构，法律规定绝大多数行政职权只能由区县级政府及其职能部门行使。

但在实际运行过程中，镇街与区县职能部门之间职责边界不清，部门经常把镇街作为分解和承担自身工作的载体，直接向镇街下达工作任务，属地责任成为转嫁责任、分解任务的“法宝”。有的部门职责意识 “弱化”，单方面强调“属地管理”，把本应自身承担的工作职责和监管责任“甩”给了基层。

如某区重点推进的智慧菜场建设项目，责任单位只是强调街道作为实施主体，但自身对菜场点位选择、设计方案制定等工作未起到实质性跟踪、指导作用，对项目实施进展等情况也不是很清楚。

第三，动态管理不到位导致项目推进节点亮警戒

面对暂时滞后的情况，如何及时调整工作计划、追赶进度是重中之重。如《上海市政府系统运行目标管理暂行办法》提出，要采取项目管理的方式，对市政府总体目标、部门工作目标落实和进度进行管理，实现目标的自动生成，跟踪目标的执行过程，动态分析执行情况，主动发现执行中的问题，全程记录执行落实、协调督办、办结审核等各环节信息，以此作为年终绩效考核的重要依据。

《深圳市政府全面试行绩效管理工作实施方案》也提出，要借鉴“标杆管理”和“过程管理”等现代企业管理制度，加强动态化政府绩效管理。加强绩效结果的标杆管理，将政府重大工作、重大政策、重大改革、重大投资的目标纳入政府绩效评估指标体系，依托“深圳市政府绩效电子评估与管理系统”，实时评估、动态反馈各部门工作目标完成情况，推动政府工作持续改进。

但在实际推进中，我们发现，责任单位往往会忽略对进度及时盘整、对问题精准分析，导致抓不准问题、提不出有效解决措施，后期工作计划也未能根据实际情况、实际问题进行调整，进而出现重点工作连续滞后的现象。

例如，某地要开展公共文化资源配送，组织一定场次的文化活动、文艺指导，但是因为疫情的影响，线下活动骤减。牵头单位虽然也通过抖音直播等方式举办了一些线上文化活动，但却没有结合当时的疫情形势、居民需求等及时、主动地调整疫情应对措施并形成有效的文化资源配送方案，结果导致该项目二季度进度滞后，也影响了这个项目在三季度的实施进度。

第四，风险因素研判不足导致工程调整空间小

在政府重点工作推进过程中，责任单位对风险因素的研判及应对至关重要，风险因素预判不够充分或应急方案未提前制定，也是项目滞后的重要原因，这种现象仍然频繁出现在工程类项目领域。

我们研究发现，主要根源是因为工程建设类项目体量较大、周期较长，并涉及方案设计、市级审批、招投标等重大工作环节，责任单位在设定节点目标时，未全面考虑项目实施会因上级审批、方案临时调整、工程腾地、沟通协调等不可控因素，从而影响工作进度。

例如，某道路新建工程的部分规划施工范围落在某企业厂区内部，需要进行土地腾挪。牵头单位前期多次与该企业就腾地补偿费用进行商谈，并初步确定了补偿费用，但在进入合同签订环节时，该企业却对补偿费用提出了异议，导致土地收储流程暂时停滞，项目迟迟不能开工，进度连续两个季度出现了滞后。

同时，我们还发现，面对风险因素，责任单位未制定应急预案或调整方案也是一个大问题。部分项目尤其是工程类项目在施工过程中，因受高温、汛期、台风等气候因素影响，经常出现工期紧张、进度滞后的现象。

例如，某文化馆改扩建项目，受今年暑期持续高温、“梅花”台风等影响，室外施工作业无法进行，累计停工20余天，再加上前期疫情封控影响，整体工程进度出现较为严重的滞后。但很遗憾，我们并未看到主管部门有什么应急预案或调整应对之策。

既定工作目标如何做到“绿灯无阻”？
面对政府重点工作亮红灯的四大梗阻问题，各地政府部门应当如何进行系统破解呢？我们也研究了许多先进地区的经验措施，结合问题短板产生的根源实际，为各地政府部门更好推进目标管理工作提出以下四点对策建议：

对策之一：基础调研必须贯穿重大项目实施始终

基础调研不充分，直接的结果就是导致节点目标设定不合理，也有可能导致设计方案、施工方案制定不够科学。针对这样的情况，加强基础调研，必须使其贯穿项目管理始终，从项目立项开始就要做到有理可据、有据可依。

首先，项目立项要严格按照年度工作计划科学制定。如《上海市政府系统运行目标管理暂行办法》明确，市政府各部门要按照党中央、国务院决策部署和市委、市政府要求，以及市国民经济和社会发展五年规划、市级五年专项规划，依据法定职责，通过自下而上、上下协商等环节，研究形成部门年度工作目标。

以上海某区重点工作目标管理为例。为使项目立项工作更加科学，区政府提早谋划，在下一年度重点工作开展之前，通过区长信箱、区人民建议征集办公室、12345市民热线、门户网站及线下问卷调查等方式广泛征集市民、区人大代表、区政协委员需求，并及时组织召开下一年度为民办实事项目立项调研会，充分听取各方意见建议，有效提高了项目立项的科学性，增强了群众的获得感、幸福感和安全感。

其次，要加强形势预判、加大基层调研和前期勘查力度。牵头单位要组织配合相关领域专家、专业机构对预算测算、设计方案、实施方案等进行细致审核论证，全面提高目标制定、方案设计的科学性、合理性和精准性。如北京市引入专业第三方负责部门对年度绩效目标（任务书）进行沟通、对接和审核。在目标制定过程中，要充分了解部门情况，与部门保持充分沟通，根据部门上报的目标情况提出修改意见，对于上报目标不合理、不科学的情况与部门领导进行深入的沟通对接。

对策之二：建立健全沟通机制和做好技术支撑保障

无论是企业还是政府机构，只要有组织活动，就会产生协调问题，而有效的协调沟通是保证目标管理工作高效运作和绩效提升的关键。

责任单位作为第一牵头单位，毫无疑问要扮演好沟通协调、统筹推进的角色，既要厘清责任单位、配合部门的职责范围，消除工作职责交叉模糊现象，也要设立定期磋商、会同办公等联席工作机制，对政府工作推进过程中的问题难点进行及时沟通、密切配合、聚力解决推进。

同时，对配合意识突出、配合成效显著的部门，要对其工作经验进行总结并加强宣传、示范推广，并通过正向激励的方式有效提升配合部门的主动作为意识、主人翁意识，形成责任单位和配合部门主动对接、共同谋划、协调实施的良好局面。

如，上海某区通过委托第三方评估机构，设置部门评议评价问卷，由责任部门对重点工作所涉及的配合部门和街镇进行打分评议，针对评分结果较低的部门，督促该部门提高主动配合意识，有效强化了责任部门的统筹协调督促能力和配合部门的主动配合支持意识，对形成责任单位和配合部门主动对接、共同谋划、协调实施的良好局面起到了较大作用。

此外，管理可视化、智能视频监控、大数据分析等智能信息化方法，是解决沟通难题的重要手段。例如，可参考深圳政府绩效管理技术平台的建设经验，创新研发政府绩效“自动诊断仪”，及时发现政府工作绩效问题。建立电子民调系统，实现实时收集民情民意和年度满意度调查，扩大公众参与度。建立并完善“绩效标杆”和“最佳实践”数据库，收集政府各项工作的“绩效标杆”及“最佳实践”的相关体会，为政府绩效治理工作提供参照标准和借鉴体会。

对策之三：以强化工作“回头看”来确保工作不断不乱

习近平总书记在党的二十大报告中提出，必须坚持问题导向，问题是时代的声音，回答并指导解决问题是理论的根本任务。由此可见，强化“回头看”工作机制，针对政府工作推进或管理过程中存在的问题进行分析研究，通过查问题、找差距、补短板，实施精准突破，并在下一步工作中积极做好控制防范准备，从而保障工程项目的建设进度和质量，是提升项目管理水平的根本所在。

在这个过程中，责任单位要严格对标对表，切实找好项目进展与既定目标之间的差距，深入分析找准原因，精准施策抓好落实。尤其是工程建设类项目，要做到全程跟踪、强化管理，鼓励建设单位树牢服务意识，及时梳理解决项目建设中的困难和问题，高标准、高质量推进项目建设。

如某区老旧电梯更新改造项目，责任单位面对今年疫情对项目带来的影响，及时协同第三方机构重新拟定工作计划，根据项目进展与节点目标之间的差距，进一步细化工作措施、加快更新改造进度，有效实现了工作不断不乱，跑出项目建设“加速度”。

对策之四：加大分析研判才能做好风险防范应对

近年来，我国面临的外部环境错综复杂，既有逆全球化、周边地缘政治问题等不利因素，也有新冠疫情、乌克兰危机的突发因素，更有中美摩擦、全球产业链重塑的长期问题。对此，政府部门在制定年度工作计划、谋划次年工作目标时，要高度关注外部环境变化和国内改革开放各项新举措新政策的出台实施，对可能面临的突发情况深入分析研判，主动做好应对预案和项目储备。

如因新冠疫情影响，今年全国各地的工程类项目均面临了临时停工、全员封闭管理、建材运输困难、人工成本上涨、防疫费用增加等问题。面对如此严峻复杂的疫情防控形势，各地各区加强在建工地施工人员管理，实施“两点一线、闭环管理”，做好行程登记，在确保施工建设现场绝对安全的同时，稳步推进重大项目建设。

又如，疫情防控常态化下，大量文体服务类活动由线下转为线上，玩出新花样。如“安徽文旅”微信公众号推出线上专题宣传活动，让市民云游江淮美景，感受江淮大地的独特风光。上海以“线上+线下”的形式举办上海旅游节，推出一批群众喜闻乐见、载体形式多样的文旅精品项目和惠民活动。据银联上海公司统计，9月17日至10月6日，上海地区文旅全量消费类交易总金额达到743.42亿元，消费笔数合计2.45亿笔，同比增长22.8%。这在丰富居民精神文化生活的同时，也使文化消费成为新的经济增长点和经济转型升级的支撑点。
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