【编者按】

2016年12月17日，外交学院举办第二届“法律外交理论与实践”学术研讨会。外交部条法司副司长孙昂应邀出席会议，并就“全球治理与国际法治”做主旨发言。现将孙昂副司长发言内容摘要刊出，供参考。

全球治理是我国面临的重大现实课题。这一方面是因为当今世界面临许多全球性挑战，如资源能源安全、粮食安全、网络信息安全、应对气候变化、打击恐怖主义、防范重大传染性疾病等，另一方面，中国作为现行国际体系的参与者、建设者、贡献者，要对全球治理发挥积极而重要的作用，这不仅是为了服从服务于实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，也是为了推进改革全球治理体系中不公正不合理的安排，推进全球治理规则民主化、法治化。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼外交工作大局，在全球治理领域主动作为、勇于担当，努力推动改革全球治理体系中不公正不合理的安排，赢得国际社会的普遍赞誉。

推进全球治理规则民主化、法治化，就是自然而然地提出了“全球治理与国际法治”这一课题。从历史的角度看，全球治理与国际法治在第二次世界大战结束时曾有过一段“蜜月”。当时设立的全球治理机制主要是以联合国为代表的国际组织。联合国是二战后全球治理和国际法治的关键环节。具体而言，联合国设立的基础性文件是一项国际条约：《联合国宪章》；《联合国宪章》所宣布的联合国的“宗旨和原则”也是国际法的基本原则；联合国安理会通过的决议具有法律约束力，各会员国均有义务执行；联合国主持制订了多项重要的国际公约，许多公约还因此被冠以“联合国”的名称，如《联合国海洋法公约》、《联合国反腐败公约》等等。

时至今日，联合国依然是全球治理和国际法治的关键环节，我们要坚定维护以联合国宪章宗旨和原则为核心的国际秩序和国际体系。当今世界发生的各种对抗和不公，不是因为联合国宪章宗旨和原则过时了，而恰恰是由于这些宗旨和原则未能得到有效履行。

近年来，世界上又出现了一些新的全球性挑战。这些全球性挑战有的是联合国成立时全然不存在的，如气候变化、网络信息安全等，有的当时已经存在，但其严重程度还没有引起联合国的高度关注，比如恐怖主义、跨国犯罪等，《联合国宪章》中完全没有提及这些问题。

针对这些新的全球性挑战，国际法依然发挥着重要的作用，或者说在这些领域，全球治理和国际法治之间依然存在着“正相关”关系。比如，针对气候变化、恐怖主义、跨国犯罪等，都形成了新的全球性国际公约，在这些国际法律规范的基础上，各国形成了新的合作机制。

同时也要看到，与二战结束初期全球治理和国际法治间关系的“蜜月期”相比，全球治理和国际法治之间目前出现了一定的“温差”。在一些全球性挑战升级的情况下，这些领域国际法律规范的起草、制订工作并没有出现相应的跟进。以反恐为例，“911”恐怖袭击事件标志着全球恐怖主义威胁的大幅升级，但此后全球性反恐立法反而进入了一个相对“平静”期。网络信息安全受到各国高度关注的同时，网络信息安全领域的全球性法律规则的制订工作也没有像网络技术那样突飞猛进。总体来看，进入新千年后，虽然人类面对的全球性挑战在增多、在强化，但全球性国际公约的制订工作并没有出现相应的增多和强化。

形成这一“温差”既有政治方面的原因，也有法律方面的原因。在法律上，面对一些重大全球性挑战，即使世界各国形成了政治上的共识，也不意味着全球性法律规范就成自然生成。因为形成全球性法律规范（主要是通过制订全球性国际公约）还需要各国在法律上达成共识，换言之，各国需就相应领域的法律原则、规则、制度的各项具体内容达成一致。政治上的共识和法律上的共识在一些领域存在着不同步的情况。以反恐为例，“911”恐怖袭击事件之后，各国面临的恐怖主义威胁明显上升，各国政府均表态要加强国际合作，打击恐怖主义。但与此同时，各国在法律上仍未能就反恐问题达成全面共识，特别是如何看待民族解放运动、是否存在国家恐怖主义等，导致全球性反恐公约的制订明显落后于现实需要。近期发生在法国的恐怖分子在剧院枪杀平民和用卡车冲撞平民的行为，都难以纳入现有的国际反恐公约来罚处。

在全球性国际公约难于出台的领域，国际社会也不是没有作为。更多的“国际立法”活动转入区域和双边层面。仍以反恐为例，联合国框架内的“全面反恐公约”起草工作陷入停滞后，许多重要的区域性国际组织都制订了本地区的反恐公约，如《上海合作组织反恐怖主义公约》、《欧洲委员会预防恐怖主义公约》等等。这个领域的双边条约也不断涌现，如《中华人民共和国政府和巴基斯坦伊斯兰共和国政府关于打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的合作协定》等。

更为重要的是，一些重要的国际机制，虽然不直接主持制订国际公约，但通过其工作引导全球治理的各个方面。例如，2013年，二十国集团领导人会议曾决定委托经合组织起草《实施与税收协定相关的措施以防止税基侵蚀和利润转移的多边公约》。公约现已起草完成（我国不是经合组织成员，但参加了这项公约的起草工作组的工作）。

在举世瞩目的二十国集团领导人杭州峰会上，中国首次全面阐释自己的全球经济治理观，首次把创新作为核心成果，首次把发展议题置于全球宏观政策协调的突出位置，首次形成全球多边投资规则框架，首次发布气候变化问题声明，首次把绿色金融列入二十国集团议程。这些创举凝结成全球经济治理的杭州共识，开启了全球治理体系变革的新航程，也必将影响相关领域的国际法治。