作者简介：胡世文，中共国家税务总局党校习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，管理学博士，研究方向:数字政府、干部管理。祁志伟，北京化工大学文法学院副教授，法学博士，公共管理博士后，兼任中国人民大学循证治理与公共绩效研究中心研究员，研究方向:数字政府、数据安全。

一、问题提出与文献综述

数字政府建设既是推进数字中国建设的有机组成部分，也是提升我国国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。党的二十大报告明确强调，要加快建设数字中国，到2035年基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，深入推进国家治理体系与治理能力现代化。近十年来我国政府数字化转型的实践充分表明，“数字化”概念成为党中央国务院所关注的重要议题，同时为我国数字政府建设的出场创造了有利条件，“数字政府”亦被写进党关于国家制度建设的纲领性文献之中，获得了权威性共识的地位。随着《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号）等文件的出台，我国数字政府基础设施建设、平台支撑、场景应用及数据安全皆成为加快推进我国数字政府建设的重要行动指南。在中央层面的顶层设计和高位推动情境下，包括广东、浙江等省份在内的地方政府也竞相制定本区域的数字政府建设专项规划，并持续深化当地数字政府建设改革实践，为国内其他省区数字政府建设提供了参鉴样本。从这些先进经验来看，政策规划何以推进地方政府加快数字化转型仍有必要进行深入探讨，以期为后续政策规划设计提供积累性知识和思路。

基于学界关于数字政府建设研究文献的内容分析发现，当前研究主要聚焦于以下七个论域。一是界定数字政府的基本内涵。国内学者从“过程论”[2-3]、“价值说”[4]、“进阶性”[5-6]等角度阐释了数字政府的时代内涵。二是考察数字政府的发展历程。主要包括政府上网、电子政府以及数字政府2.0“三时期”论[7]和政务电子化、政务网络化和政务智能化等“三状态”论。[8]同时，也有政府信息化筹备、政府信息化普及、电子政务建设以及数字政府建设等“四阶段”论。[9]三是阐释数字政府的理论基础。大部分研究认为，数字政府建设是基于协同治理与网络化治理[10]、整体性治理[11]与数字治理[12]、技术执行理论与循证决策理论[13]以及公共价值创造理论与数字政府建设间的耦合关系。[14]四是数字政府的地方实践。浙江省的“最多跑一次”改革[15]、上海市“一网通办”改革实践[16]、广东省数字政府治理改革经验[17]、“云上贵州”政府数据平台[18]以及广东、浙江和贵州三省的数字政府建设模式。[19]五是剖析数字政府建设的困境。数字政府建设普遍面临着业务规划不精准、事项标准不统一、数据资源难共享、地区发展不平衡以及政企合作不到位等障碍。[20]也存在数字化意识不到位、区域发展不平衡、供需结构不匹配、信息孤岛依然存在、保障机制不完善及信息安全待加强等问题。[21]此外，基层政府在推进数字治理中也面临着政策、组织、制度以及人员等方面的伦理困境。[22]六是数字政府的国外经验。关于美国[23-24]、英国[25-26]、新加坡[27]、加拿大[28]等国家数字政府建设的发展历程、实践特征、治理结构以及经验启示的研究相对较多。七是提出数字政府的改革路径。数字政府改革已成为推进政府治理体系现代化的关键议题，未来数字政府建设应聚焦数字政府基础平台与战略规划、技术支撑与治理协同、数据安全与隐私保护三个维度，[29]不断完善相关法律制度体系、重塑多元参与机制，并培育优秀数字人才，[30]推进多元要素融合，实现纵横治理结构协同，促进信息安全及监管制度集成。[31]

总体上看，当前学界围绕数字政府建设议题已进行了多视域、全方位的深入研究，取得了较为可观的研究成果，为后续研究提供了丰富的素材，奠定了坚实基础。然而，地方政府在推进数字政府建设过程中采用了哪些政策工具?哪些治理要素是地方政府在推进数字化转型中所格外关注的内容?上述政策工具和治理要素在地方政府数字治理中的分布状况到底如何?未来应如何提升政策工具和治理要素的治理效能和协作水平?诸如此类的问题，学界尚未进行深入系统的研究。鉴于此，本文在全面搜集省级层面数字政府建设政策文本的基础上，以政策工具理论为视角，借助NVivo12Plus质性分析软件，对省级数字政府政策文本进行内容分析，以揭示省级政府在数字政府建设过程中各类政策工具的采用现状以及数字政府治理要素的分布情况，进而为优化政策供给，推进我国数字政府建设的高质量发展提供相应参考。

二、基于政策工具的数字政府建设政策文本分析框架

何为政策工具?不同的学者给出了不同的定义。其中，在国外学者方面，欧文·休斯认为，政策工具既是政府干预的方式，也是政府行为正当化时所采用的机制。[32]（Ｐ.19）迈克尔·豪利特等人将其界定为政府在部署和贯彻政策时所拥有的实际方法和手段。[33]（Ｐ.141）莱斯特·萨拉蒙则指出，政策工具是指一种可识别的方法，它能够将集体行动结构化以解决公共问题。[34]（Ｐ.15）在国内学者方面，陈振明等人提出政策工具是实现政府管理职能的手段。[35]朱春奎将政策工具视为政策目标与政策行动之间的连结机制。[36]（Ｐ.128）此外，张成福等则强调，政策工具是政府将其实质目标转化为具体的行动路径和机制。[37]（Ｐ.61）纵观上述国内外学者的有关阐述，所谓的政策工具即是政府为实现其既定的政策目标所采取的各类方式方法、技术手段及制度机制等。事实上，若借鉴颇具中国特色的话语体系，所谓的政策工具还可以进一步形象地描述为:为完成“过河”的目标任务，就要解决“桥”或“船”的方法手段问题。[38]（Ｐ.139）

基于特定的标准，政策工具可进一步区分为不同类型。如迈克尔·豪利特等人从国家干预程度将政策工具划分为自愿性、混合性和强制性三类。[33]（Ｐ.141）与之相类似，杨志军等人依据政策工具对被规制者的强制程度，提出了命令强制型、经济激励型以及社会自愿型三类。[39]克里斯托夫·胡德根据政策工具所凭借的政府资源不同，将其区分为权威、财政、信息以及组织四种类型。[40]遵循“资源标准”，徐媛媛等人又把政策工具进一步细分为管制性、经济性、信息性、动员性以及市场化等五类。[41]洛林·麦克唐纳等人则根据政策工具所要达到的最终目的不同，将其界定为命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。[42]此外，罗伊·拉斯韦尔等人根据政策对技术产生影响层面的不同，将技术创新政策工具从整体上划分为供给面、环境面以及需求面三种类型，且每类政策工具中又包含多种次级政策工具。[43]（Ｐ.83-104）

总览上述政策工具类型的建构可知，每一种政策工具分类均有其相应的适用场景，且通过对各具体政策工具的排列组合与综合运用，以发挥政策工具体系的协同价值和最大效用。然而，从比较视角观之，罗伊·拉斯韦尔（Roy Rothwell）和沃尔特·泽格维尔德（Walter Zegveld）所构建的政策工具模型具有更强的包容性和操作性。其中，从政策工具的包容性来看，该分类方法淡化了政策工具的强制性特征，突出供给与需求在政策实施中的重要价值，彰显政府的环境营造者角色。[44]从政策工具的操作性来看，该分析框架从工具与措施角度把复杂的政策体系予以降维处理，凸显出维度内聚合和维度间区分的双重效度，[45]使得各政策工具的内容及界限较易清晰识别，从而有利于具体操作呈现。正是由于该政策工具模型的优越性，其被广泛应用于乡村振兴[46]、信息安全[47]、节能减排[48]、公共文化服务[49]、县域城镇化[50]等众多领域的政策研究之中。与此同时，数字政府建设过程中所通常采取的加强对数字化转型的资源保障、营造良好的经济法治政策环境以及激发市场和社会的有效需求等举措，与罗伊·拉斯韦尔等人所构建的供给型、环境型以及需求型政策工具在内在逻辑和外在功用上具有显著的契合性。因此，本研究拟借鉴上述政策工具分析框架（见图1），并立足我国数字政府建设的实践逻辑，以检视当前我国省级层面数字政府建设政策文本的政策工具使用现状。

（一）Ｘ维度:基本政策工具类型

1.供给型政策工具

供给型政策工具是指政府通过财政、人力、技术以及信息等多种资源的直接供给以促进数字政府建设发展。该类政策工具通常发挥着对数字政府建设政策目标的推动作用，并可以进一步细化为资金投入、人才培育、基础设施、数据服务以及数据治理等五个次级政策工具。其中，资金投入是指政府通过财政预算、专项资金等方式为数字政府建设提供财力支持。人才培育是指政府通过大力引进和使用数字化专业人才，对公务员群体开展数字化技能教育培训等方式为数字政府建设提供人力保障。基础设施主要是指政府通过建设和完善相关数字化基础设施为数字政府建设提供技术和设备支撑，既包含政务服务网、政务云平台、数据资源池、操作系统、政务ＡＰＰ等软件设施，又涵盖智慧服务大厅、政务一体化机、自助服务终端、数据交易场所等硬件设备。数据服务是指政府利用数字化基础设施一方面为政府协同办公、宏观决策等提供智能化管理服务，另一方面则为企业和公众提供便捷高效、精准可及的公共服务。数据治理主要是指政府在推进数字政府建设过程中对各类数据资源所实施的采集、存储、共享、开放、更新以及安全防护等治理过程。

2.环境型政策工具

环境型政策工具意味着政府综合采用法律法规、金融税收、政策倡导等措施为数字政府建设营造良好发展环境。该类政策工具承载着对数字政府建设政策目标的间接影响作用，其可以进一步细分为目标规划、法规管制、金融税收、考核监督、策略措施以及组织管理等六个次级政策工具。其中，目标规划是指政府对数字政府建设目标进行总体性描述，包含数字政府建设的指导思想、基本原则以及任务要求等内容。法规管制主要是指政府通过制定一系列与数字政府建设相关的法律法规、技术标准、管理规范等为数字政府建设提供相应的法治保障。金融税收则是指政府通过实施税收优惠、政府债券、设立基金、创新融资等手段促进数字政府建设。考核监督是指政府采用多种方式、引入相关主体对数字政府建设过程中的任务和环节进行监督检查、考核评估等。策略措施是指政府在推进数字政府建设中所采取的策略性手段，如引导和鼓励社会力量参与数字政府建设项目，吸引企业和高校科研院所对数字政府建设中相关议题开展研究，注重对社会公众进行数字政府建设规划的宣传推介等。组织管理是指政府为推进数字政府建设所设置的组织管理架构，并界定管理主体的职责边界。

3.需求型政策工具

需求型政策工具旨在通过政府采购、服务外包等手段营造市场需求，以改善外部不确定性因素的影响。该类政策工具则有助于实现对数字政府建设政策目标的拉动效应，其可以进一步细化为政府采购、服务外包、示范工程等三个次级政策工具。其中，政府采购是指政府将政务信息化项目纳入政府购买服务范畴，并向社会力量采购社会数据，抑或向智库等采购数字政府研究的理论与应用成果等。服务外包则意味着政府将数字政府的建设和运营任务对外承包给相应的数字政府建设公司，构架“政企合作、管运分离”的数字政府建设运营模式。示范工程主要是指政府通过对数字政府建设的有关工程项目、技术应用、管理机制等进行试点探索，总结经验、复制推广，发挥其示范引领作用，进而助推数字政府建设发展。

（二）Ｙ维度:数字政府治理框架

客观上讲，基本政策工具维度的价值旨在对推进数字政府建设的政策手段进行一般性描述分析，然而较为缺乏结合数字政府建设的内在规律和实践特点进行更具针对性的全景式呈现。对此，陈小华等人在对浙江数字政府建设经验总结的基础上，提出数字政府的形态包括建设目标、平台架构、治理机制以及制度基础等四个要素。[51]孟天广等人基于数字政府建设水平评测的现实需要，构建了中国数字政府发展的OPCE(organization-policy-capacity-effectiveness)概念框架体系，尝试从组织机构、制度体系、治理能力和治理效果四个维度来评估我国地方数字政府发展水平。[52]（P.72-76）此外，蒋敏娟等人通过对西方发达国家数字政府建设经验的归纳，提炼出包含战略规划、组织体系、能力与责任、技术与平台、安全与隐私等五个要素的数字政府治理框架。[53]应该说，上述三种理论分析框架均有其合理性，为探究数字政府的发展状况提供了有益参考。然而，基于比较的视角观之，蒋敏娟等人所提出的数字政府建设的五维治理框架更具包容性和可操作性，更为契合对数字政府建设政策文本进行量化分析。其中，在包容性方面，该分析框架涵盖了数字政府建设的基本内容，揭示了数字政府建设的实践图景，进而有利于全面框定政策文本内容。在可操作性方面，该框架对各治理要素的内容及界限给予明显区分，减少了可能的交叉和混淆，进而有助于对政策文本内容的归类统计。因此，本研究在对蒋敏娟等人所构建的数字政府治理框架进行适应性改造的基础上，将其作为数字政府建设政策文本的Ｙ维度（见图2）。

其中，战略规划意在从整体上描绘数字政府建设的发展愿景、目标规划及主要任务等。组织体系不仅包含数字政府建设中的相关利益主体及其职责配置，而且还涵盖组织管理的体制机制等制度安排。能力责任主要是指公共机构及其公务人员在推进数字政府建设中的所应具备的能力、承担的责任以及与之相适应的考核监督等管理制度。技术平台是指支撑数字政府建设的有关数字化基础设施、业务应用及其相应的各类标准规范体系等。安全隐私则是指通过建立健全相关的法律法规、管理机制、防护体系等以保护信息数据安全及隐私。

（三）数字政府建设政策二维分析框架构建

综合Ｘ维度和Ｙ维度的内容，以构建数字政府建设政策的二维分析框架（见图3）。其中，Ｘ维度上的供给型政策工具、环境型政策工具以及需求型政策工具标识了数字政府建设的基本政策手段，Ｙ维度上的战略规划、组织体系、能力责任、技术平台以及安全隐私则呈现了数字政府建设的基本构成要素。

三、数字政府建设政策文本选取与编码

（一）数字政府建设政策文本选取

为保证所选取的数字政府建设政策文本的全面性、权威性、时效性及针对性，本研究通过逐一登录31个省级政府门户网站的方式，利用各省级政府门户网站的自助搜索功能，以“数字政府”为关键词进行检索，并在对巨量检索结果筛选和甄别的基础上，有效获取该省份政策文本标题中含有“数字政府”的规划类文件。在此过程中，还通过检索北大法宝数据库、中国知网法律法规和政府文件数据库对省级数字政府建设政策文本进行多方验证和补充，截至2021年底，本研究最终共搜集到16份省级数字政府建设政策文件。

（二）数字政府建设政策文本编码

本研究采用质性文本分析软件NVivo12Plus对省级数字政府建设政策文本进行全面编码。其中，以Ｘ维度的基本政策工具类型为参照实施编码的操作步骤如下:首先，将选定的16份省级数字政府建设政策文本导入软件。其次，在软件中分别建立供给型政策工具、环境型政策工具、需求型政策工具三类树节点，并将前文所界定的次级政策工具相对应地设立为树节点下的子节点。再次，逐字逐句阅读政策文本以对其进行内容分析，并根据其语义将其划定为不可细分的分析单元，并将这些分析单元作为参考点分门别类地归入到子节点中。需要指出的是，此处的分析单元既可以是几个字的描述，也可以是一句话的阐释，还可以是整个自然段的论述。最后，在完成所有政策文本编码后，获取基本政策工具类型维度的编码统计共3074项（部分编码内容如表2所示）。

以Ｙ维度的数字政府治理框架为参照进行编码的操作流程如下:一是在软件中建立战略规划、组织体系、技术平台、能力责任以及安全隐私五个树节点。二是将上述3074项参考点相对应地归类为五个树节点之中（部分编码内容如表3所示）。

四、数字政府建设政策文本的统计分析

（一）基于Ｘ维度的基本政策工具类型的统计分析

依据前文基本政策工具的编码步骤，并结合表2的编码方法进行归类统计，可绘制出省级数字政府建设政策工具使用情况分布图（见图4）。从总体上看，省级数字政府建设政策文本综合使用了供给型、环境型以及需求型三种基本政策工具，且三者在具体的数量分布上存在着显著差异。其中，供给型政策工具的参考点数量为2287个，占总数的比例为74.4％，成为使用最多的工具类型。环境型政策工具的参考点数量和比例次之，分别为732个和23.81％。需求型政策工具的参考点数量最少，仅有55个，占比则为1.79％。由此观之，当前省级政府层面最为偏好采用供给型政策工具以推进本省域数字政府建设。环境型政策工具的使用偏好次之，省级政府作为数字政府建设的环境营造者角色有待加强。需求型政策工具的运用偏好最低，其对数字政府建设的拉动效应明显较弱。

第一，供给型政策工具占据主导地位，尤其重视采用“基础设施”“数据服务”以及“数据治理”等次级政策工具。如图4所示，供给型政策工具占比超过7成，居于绝对支配地位，成为数字政府建设的最重要手段和力量，这也凸显出省级政府层面更为倾向于通过人、财、物等资源的供给以推进本省域数字政府建设改革进程。然而，纵观供给型政策工具下次级政策工具的分布状况可知，人、财、物等资源的配置也存在着明显的不均衡。其中，“基础设施”的参考点数量为1356个，占比高达44.11％，成为运用频次最多的政策工具。“数据服务”“数据治理”工具的使用频次分别为546和328次，各自占比17.76％和10.67％，居于政策工具使用偏好的第二、第三位置。“人才培育”“资金投入”政策工具的采用频次明显较少，分别仅有35和22次，占比也仅为1.14％和0.72％。由此可见，省级政府层面在当前及未来一段时间内旨在通过加大建设和改造网络化基础设施、信息化操作系统、数字化技术平台以及政务服务一体化机器等各类软硬件设备以引领数字政府建设改革发展。与此同时，政府也意识到数字化技术及其应用对于提升政府治理能力的重要价值，强调要充分利用上述软硬件基础设施实现对政务数据、社会数据等各类数据资源的采集、存储、共享、开放、更新等治理，以深入挖掘数据资源价值，赋能政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务以及生态环境保护等职责。此外，通过吸引数字化人才充实公务员队伍、提升公务员群体的数字化技能、统筹使用数字化建设项目财政资金及专项资金等方式为数字政府建设提供相应的人力支持和财力保障。至此，在数字政府建设的供给型政策工具方面，逐渐形成以数字化基础设施建设为重点，数据治理和数据服务为支撑，人才培育和资金投入为保障的政策工具结构。此种政策工具结构一定程度上也折射出现阶段我国数字政府建设尤为重视数字化基础设施的全面建设与整体布局，相对缺乏对数字资源的治理应用，最为缺乏对数字化专业人才和建设资金的有效供给等典型特点，进而有可能引致“重建设，轻应用”“重硬件，轻软件”“重投入，轻产出”以及“重设备，轻人才”等诸多潜在问题。

第二，环境型政策工具居于辅助地位，尤为侧重运用“目标规划”“法规管制”以及“组织管理”等次级政策工具。具体来说，环境型政策工具所占比重尚不足三成，明显处于相对弱势地位，这也意味着数字政府建设营造良好外部发展环境的治理功效受到较大程度阻滞。此外，尽管环境型政策工具涵盖了6种次级政策工具，然而它们间的使用频次也呈现出一定的不均衡。其中，“目标规划”的使用频次多达272次，占比8.85％，成为环境型政策工具中使用最多的手段。紧随其后的依次为“法规管制”和“组织管理”两类政策工具，运用频次分别为213和125次，占比分别为6.93％、4.07％。排在第四和第五位的则分别为“策略措施”和“考核监督”政策工具，两者的使用频次较为接近，分别为63和54次，各自占比为2.05％和1.76％。出现频次最少的则是“金融税收”政策工具，仅涉及5次，占比也低至0.16％。

由此来看，省级政府对环境型政策工具的价值认知和采纳使用仍有进一步提升的空间。其中，目标规划工具的高频率运用，表明省级政府均普遍重视通过制定数字政府改革发展规划以明晰本省域数字政府建设的远景目标、遵循原则、实施阶段以及主要任务等内容，从而为数字政府建设提供有益的方向指引和行动路线。然而，深入考察目标规划工具的分析单元发现，当前定性的倡导性、预期性建设目标偏多，而定量的确定性、约束性发展指标较少，既不利于精准绘制数字政府建设发展蓝图，又会影响后续考核监督政策工具有效实施。虽然法规管制工具的使用频次在环境型政策工具位列第二，但其绝对数量在所有次级政策工具中的比重仍然不高，一定程度上影响其通过法律法规、制度规则等手段实现对数字政府建设的充分管制，进而可能降低数字政府建设的法治化、规范化以及标准化水平。组织管理政策工具的价值旨在通过构建完备严密的管理机构及其职责体系为数字政府建设提供坚强组织保障。但是仍有部分省份尚未明确设立专司数字政府建设事务的职能部门，并未建立诸如专家委员会形式的数字政府建设决策咨询机构，缺乏对纵向层级间和横向部门间数字政府建设职责的清晰划分等。策略措施政策工具的使用不足则意味着数字政府建设中政社、政企、政校以及政民之间的协同合作仍有待加强。尽管所有政策文本均提及了考核监督工具，但大多为原则性规定，缺乏深入具体的操作细则，因此该工具的运用仍有必要进一步强化，进而实现对数字政府建设过程和结果的及时精准检视、评估与修正。基于金融税收子节点的内容分析发现，当前仅有陕西、辽宁、山西以及山东等四省的数字政府建设政策文本涉及该政策工具，绝大部分省份对其重视程度明显不够。

第三，需求型政策工具处于边缘地位，主要聚焦使用“示范工程”“政府采购”以及“服务外包”等次级政策工具。从整体上看，需求型政策工具所占比重尚不足2％，处于绝对弱势地位，其对数字政府建设的拉动作用极为微弱，在一定程度上属于基本缺失的角色。其中，在需求型政策工具中排名第一的示范工程次级政策工具也仅出现41次，占比1.33％。政府采购工具使用频次只有11次，所占比重仅为0.36％。作为出现次数最少的次级政策工具，服务外包工具仅被提及3次，占比仅有微不足道的0.10％。

基于上述三个子节点的内容分析发现:当前有10个省份采用了示范工程政策工具，并将其主要应用于数字化基础设施与标准规范的试点探索上，该政策工具的弱化有可能造成由于探索不够，经验不足而难以发挥示范引领作用的局面，甚至存在失败风险。有9个省份提及政府采购政策工具，尝试运用市场化方式推进数字化项目建设、数据资源归集等任务。该政策工具有利于激发市场主体参与热情，助力数字政府建设，因此，仍有必要重视并提高政府采购工具的应用频率。与之形成对比的是，仅有3个省份的数字政府建设政策文本涉及服务外包工具，这也表明绝大多数省份尚未意识到该政策工具的重要治理价值。实际上，服务外包工具既能吸引企业、社会组织等多元主体参与数字政府建设过程，还能有效减少政府在数字化人才、技术以及建设资金等方面的大量投入。[54]

（二）基于Ｙ维度的数字政府治理框架的统计分析

根据上文数字政府治理框架的编码流程，并参照表3的编码方法进行归类整理，也可绘制省级数字政府建设政策文本的治理要素分布图（见图5）。从整体上看，省级数字政府建设政策文本基本涵盖了战略规划、组织体系、技术平台、能力责任以及安全隐私等五个治理要素，且每个治理要素在具体分布上也呈现出明显的不均衡。其中，技术平台的参考点数量有2122项之多，所占比重高达69.04％，成为出现频次最多的治理要素。位列第二的是能力责任要素，共包含408个参考点，占比12.27％。排在其后的则是战略规划要素，涵盖253个参考点，所占比例为8.23％。安全隐私要素的使用频次为167，占比5.43％。作为采用频次最少的治理要素，组织体系所包含的参考点仅有124个，占比也只有4.03％。

由此看来，省级数字政府建设政策文本整体上呈现出以技术平台建设为绝对主体，能力责任提升为重要内容，战略规划指引、安全隐私保护以及组织体系保障为有机构成的全景画像。其中，技术平台建设占据绝对主导地位，成为省级层面优先考虑的重要治理要素。究其原因，数字政府建设，首先体现在对数字化技术的引进应用与数字化基础设施的建设布局上，以便为数字政府建设提供所必备的物质基础。从某种程度上讲，一个地区数字政府建设水平的高低直接体现在该地区数字化技术平台建设规模的大小上。因此，技术平台要素在省级数字政府建设政策文本中居于主导地位的现象，具有现实合理性。尽管数字化技术平台的完备程度表征着数字政府建设水平的高低，但这绝不意味着数字化技术平台就起着决定性作用。数字化技术平台只有与数字化的人才资源有机结合，才能真正实现数字政府建设的可持续发展。故而，政府在加强技术平台建设的同时，理应注重引进、培育和使用精通数字技术的专业人才，承担数字政府建设的相应责任，并建立健全相关的考核监督等管理制度，从而提升公共机构及其公务人员的数字化能力责任水平。战略规划要素承载着规定数字政府建设的发展方向和目标任务的重要功用，其治理价值的充分彰显有赖于科学把握现实性与长远性、预期性与约束性等原则。作为数字政府治理框架的有机构成要素，安全隐私保护实际上关涉到数字政府建设中的安全风险防范以及技术伦理追求。然而，无论是从其所占比重，抑或是其具体内容来看，安全隐私治理要素亟须进一步充实完善。此外，作为数字政府建设的组织保障，组织体系治理要素占比明显较少，其内容仍有待强化。

（三）Ｘ、Ｙ维度相结合的数字政府建设政策的统计分析

将Ｘ维度的基本政策工具类型与Ｙ维度的数字政府治理框架进行合并建构，可以清晰绘制数字政府建设政策文本的二维分布图表（见表4），进而实现对省级数字政府建设政策文本的政策工具使用现状与治理要素分布情况的全景呈现。

从整体上看，除战略规划要素仅采用了供给型和环境型两种基本政策工具外，其余4个要素均全面使用了供给型、环境型以及需求型三种基本政策工具，这也再次印证了省级政府注重从供给侧、环境侧以及需求侧三个方面整体发力，以促进数字政府各治理要素的充实发展。然而，数字政府各治理要素在政策工具的具体使用上仍存在明显差异。其中，在技术平台要素中，供给型政策工具的数量高达1952个，成为使用频次最多的工具；其次为环境型政策工具，使用频次为138次；采用最少的是需求型政策工具，数量仅有32个。在能力责任要素中，采用最多的也是供给型政策工具，共出现201次；紧随其后的是环境型政策工具，使用频次为190次；最少涉及的是需求型政策工具，采用17次。在战略规划要素中，环境型政策工具数量最多，共出现223次；其余为供给型政策工具，共使用30次。在安全隐私要素中，使用最多的是供给型政策工具，共出现95次；其次为环境型政策工具，共使用71次；需求型政策工具仅使用1次，成为使用最少的政策工具。在组织体系要素中，环境型政策工具采用最多，共使用110次；供给型、需求型政策工具分别仅使用9次和5次。

综上所述，技术平台、能力责任以及安全隐私等要素均更为偏好采用供给型政策工具，形成了以供给型政策工具为主体，环境型和需求型政策工具为辅助的政策工具体系。其中，技术平台要素涉及9个次级政策工具，并高度依赖“基础设施”“数据服务”“数据治理”等工具，同时也注重使用“法规管制”“示范工程”等工具。该要素既需要数字化基础设施的广泛建设和应用，又需要数字化标准规范体系的制定和完善。能力责任要素涉及13个次级政策工具，除大量采用“数据服务”工具外，还注重使用“法规管制”“策略措施”“数据治理”“考核监督”以及“人才培育”等工具。该要素强调政府在推进数字化设施的服务应用同时，还应承担与数字政府建设相关的法律法规以及绩效评估等制度的制定完善、数字化专业人才的选育用留等职责。安全隐私要素涉及10个次级政策工具，主要运用“基础设施”工具的同时，也注重使用“数据治理”“法规管制”以及“组织管理”等工具。该要素既需要建造安全可靠的数字化软硬件设备，而且还应构建安全隐私保护的制度体系和管理体系。战略规划要素更为偏好采取环境型政策工具，形成了以环境型政策工具为主体，供给型政策工具为补充的政策工具体系。该要素仅涉及5个次级政策工具，在大量运用“目标规划”工具基础上，还少量使用了“数据服务”“基础设施”等工具，旨在规划数字政府建设的远景目标以及部分数字化设施的建设及服务应用。组织体系也更为偏好采取环境型政策工具，形成了以环境型政策工具为主体，供给型和需求型工具为补充的政策工具体系。该要素涉及8个次级政策工具，除主要采用“组织管理”工具外，还少量提及“目标规划”“法规管制”以及“资金投入”等工具，意在建立健全数字政府建设的管理架构、制度安排及职责配置等。

五、研究结论与政策建议

加强数字政府建设既是全面贯彻网络强国战略的必然要求，又为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力支撑。[55]作为省域内数字政府建设的行动指南，省级政府层面所颁布的数字政府建设专项规划既关乎着中央层面数字政府建设精神的有效落实，又影响着市县层级数字政府建设实践的规范运行，其在数字政府建设政策体系中发挥着承上启下的重要作用。鉴于此，基于政策工具理论对当前16份省域数字政府建设政策文本进行内容分析，既有助于深入了解我国数字政府建设的政策工具使用现状，又有利于精准把握数字政府建设政策体系所存在的不足，进而为进一步完善我国数字政府建设政策提供相应的参考建议。

（一）研究结论

1.数字政府建设的政策工具结构失衡

基于Ｘ维度基本政策工具类型的分析结果发现，省级数字政府建设政策文本无论是在基本政策工具的使用上，抑或是次级政策工具的分布上，均呈现出结构失衡的景象。其中，在基本政策工具的使用上，数字政府建设最为偏爱供给型政策工具，使用占比超过70％；其次为环境型政策工具，比例不足25％；使用最少是需求型政策工具，比重不足2％。因此，现有基本政策工具对数字政府建设的推动力度最大，影响作用较小，拉动效应最弱。在次级政策工具的分布上，供给型政策工具主要聚焦于基础设施、数据服务以及数据治理等方面，较少涉及资金投入、人才培育等内容，表明政府对数字化基础设施建设重视有余，而对数字化专业人才及资金保障关注不够。环境型政策工具侧重目标规划、法规管制以及组织管理等工具，较少采用策略措施、考核监督以及金融税收等手段，凸显出政府更倾向通过简单直接方式，而非灵活间接手段为数字政府建设营造良好外部环境。需求型政策工具的总量整体较小，且政府采购、服务外包等市场化工具应用严重不足。总之，不同政策工具承载着各异的治理功用，部分政策工具使用的过溢或缺失所引致政策工具结构的失衡，也会最终影响政策工具体系的整体治理效能。[56]

2.数字政府建设的治理要素分布不均

基于Ｙ维度数字政府治理框架的分析结果发现，省级数字政府建设政策文本中各治理要素的内容分布也呈现出显著的不均衡，形成了以技术平台要素占据绝对主体地位，能力责任、战略规划、安全隐私以及组织体系等要素处于辅助补充地位的发展格局。其中，技术平台要素的比重接近70％，成为涉及内容最多的治理要素，集中反映出政府将数字化技术平台建设应用作为推进数字政府建设的首要目标。能力责任要素所占比例略超过12％，成为所涉内容量排名第二的治理要素。然而，与技术平台要素的绝对量相比，能力责任要素所占比重仍然较低，直接制约着政府及公务员群体数字治理能力素养提升与考核监督管理制度完善。战略规划要素的比重略高于8％，其所应发挥的宏观引领价值显然不够。安全隐私要素的比例则未超过6％，表明政府对数字政府建设过程中可能存在的信息技术安全以及数据隐私泄露等潜在风险重视不够。组织体系要素所占比重最低，略高于4％，反映出数字政府建设的组织管理架构仍需进一步加强完善。实际上，数字政府建设中各治理要素的分布状况也相应揭示了政府对于数字治理内容的注意力配置情况，注意力配置的严重不均也必然阻碍数字政府建设的全面可持续发展。

3.政策工具与治理要素交叉匹配欠佳

基于Ｘ和Ｙ维度相结合的数字政府建设政策的统计结果发现，数字政府建设政策工具与治理要素间的交叉匹配效应不佳，进而造成数字政府各治理要素中政策工具使用状况的显著差异性。其中，在基本政策工具使用方面，技术平台、安全隐私以及能力责任等要素更多采用了供给型政策工具，其比重分别占到对应治理要素全部政策工具总量的91.99％、56.89％、49.26％。组织体系和战略规划要素则更多使用了环境型政策工具，其所占比重则分别为88.71％、88.14％。此外，除战略规划要素并未使用需求型政策工具外，能力责任、组织体系、技术平台以及安全隐私等要素对需求型政策工具的使用频次极低，各自占比依次仅为4.17％、4.03％、1.51％、0.6％。在次级政策工具分布方面，如前文所述，能力责任要素涉及13个次级政策工具，成为使用次级政策工具数量最多的治理要素。紧随其后的是安全隐私要素，共采用了10个次级政策工具。技术平台和组织体系要素使用次级政策工具的数量则分别为9个、8个。战略规划要素仅涉及5个次级政策工具，成为使用数量最少的治理要素。实际上，政策工具分布的差异性本身具有一定的合理性，既反映了政府在推进数字政府建设中的政策价值偏好，又体现出各类政策工具本身的使用范围界限。[45]然而，上述政策工具分布的显著差异则极易引致政策工具组合的非均衡性，制约数字政府各治理要素的良性协调发展。

（二）政策建议

1.优化数字政府建设的政策工具结构

政策工具体系治理效能的最大限度发挥，有赖于不同政策工具的相互支撑、均衡应用，进而形成政策合力，产生协同效应。结合当前我国省级数字政府建设中政策工具结构失衡现状，有必要从以下几个方面进行优化调整。一是适当降低供给型政策工具的整体使用强度，有针对性地调整其次级政策工具运用比重。如各地政府应立足本地区经济社会发展现状和数字政府建设的资源禀赋实际，减少对供给型政策工具的过分依赖，尤其应摒弃建设那些远超本地实际需要且过于超前的数字化基础设施，而应将政府有限且宝贵的注意力配置于数据资源的有效治理及深度应用、数字化专业人才的选育用留以及数字政府建设资金的有效供给等方面。二是注重提高环境型政策工具的总体应用频次，进一步加强其次级政策工具使用力度。如各地政府有必要强化其数字政府建设中环境营造者的角色定位，在持续增加目标规划、法规管制以及组织管理等次级政策工具使用频次的同时，尤其要大力提升金融税收、考核监督以及策略措施等工具的采用比重，进而为本地数字政府建设创造良好的外部发展环境。三是大力提升需求型政策工具的整体占有比重，不断增加服务外包、政府采购以及示范工程等次级政策工具的使用频次，充分挖掘和壮大其应用场景。

2.平衡数字政府建设的治理要素分布

数字政府建设的全面协调可持续推进，依赖于数字政府各治理要素的有机组合与均衡发展。因此，政府应尽量平衡数字政府建设的治理要素分布，竭力避免因分布不均而造成的建设短板。一是适度降低技术平台要素的整体比重，动态调整该要素内有关内容的具体份额。应加强对诸如政务网、政务云、数据库、服务平台以及服务移动端等基础性数字化技术平台的统一规划建设，尽量避免各地区、各部门重复规划建设。还应反对不顾本地区本部门客观实际和应用前景，一味片面追求数字化技术平台的“大而全”建设行为。此外，在降低上述软硬件基础设施建设比重的同时，则需进一步制定和完善与数字化技术平台相适应的各类标准规范体系，着力提升其在技术平台要素中的占比。二是注重提高组织体系、安全隐私、战略规划以及能力责任等要素的占有比重。其中，在组织体系要素方面，应建立健全包括数字政府建设领导小组与首席数据官、数字政府建设管理局、运营中心、专家咨询委员会等机构在内的组织管理体系。在安全隐私方面，应严格落实国家网络安全、数据安全、个人信息保护等领域的法律法规，制定和完善有关安全隐私保护的具体管理规范和实施细则，构建起内容完备、运行有效的安全隐私保护制度体系。在战略规划方面，有必要减少对建设原则等内容的过多设计，将更多的注意力聚焦于目标任务部分，并科学制定预期性目标和约束性指标。在能力责任方面，通过“内培”“外引”等多种方式集聚数字化专业人才，提升政府及公务员群体的数字治理能力；加强制定和完善数字政府建设考核监督制度规范；通过各种手段激发企业、高校科研院所、社会力量以及公众等多元主体广泛参与数字政府建设进程。

3.调适政策工具与治理要素有机匹配

正如有学者所指出的，有效的政策工具必然是政策工具本身的价值功效与其所处政策环境、政策目标以及目标受众之间相互匹配的结果。[57]因此，政府有必要改变政策工具在治理要素上的非均衡分布形态，调适数字政府建设中政策工具与治理要素之间的有机匹配，协同有效推进数字政府改革发展。一是适当降低技术平台要素中供给型政策工具使用频次，相应提升其环境型与需求型政策工具占有比重，进一步强化数字政府建设中各类标准规范体系与相关试点示范项目建设等内容。二是加大相关政策工具对组织体系、安全隐私以及战略规划等治理要素的应用力度。其中，在组织体系要素方面，除了应建立健全数字政府建设的组织管理架构外，还应充分挖掘供给型和需求型政策工具的使用潜力，明确数字政府建设的财政保障机构及其资金拨付机制，设立数字政府建设研究机构及其人才培训机制，组建数字政府建设运营公司，完善试点示范的组织管理制度等。在安全隐私方面，除了加强有关安全防护的基础设施建设及其应用外，还应重视组建网络数据安全的专业技术团队，构建安全防护的组织管理机构及制度规范体系，探索向第三方购买安全防护服务等，从而充分发挥三类基本政策工具的协同治理效能。在战略规划要素方面，持续强化目标规划、法规管制等环境型政策工具的使用力度外，加大探索供给型和需求型政策工具的进一步应用。加强对数字化基础设施的规划建设，注重在数字政府建设的目标任务中明确采用政府采购、服务外包等市场化手段等。

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责任编辑：杨春蓉