法治观察：法官员额制改革的隐忧与思考
摘要：早在1999 年“一五改革纲要”制定之初，法官员额制改革就被作为司法改革的重要任务提上日程。十五年的改革酝酿催生了当下的改革实践。尽管有关员额制改革的各项指导性文件和方案相继出台，但改革过程并非一帆风顺。本文将文献材料与基层法院的改革现状相结合，以改革现实为依托，通过数字、图表等方式，直观展现员额制改革在基层法院的开展情况，提炼出现阶段员额制改革最棘手的三个问题，有针对性地探寻完善我国法官员额制的新路径。
2015年2月4日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》，在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》基础上，进一步深化人民法院改革的总体思路、基本原则、主要制度和工作要求，明确法官员额制度，科学确定四级法院的法官员额。以此项制度实现法官精英化，通过员额制筛选，将真正具备办案实力和办案经验的骨干力量留在员额内，同时树立法官职业的荣誉感和尊严感，从而使法官队伍更加专业化和职业化，增进司法公信力和司法权威，提高办案效率与质量。然而，在员改革过程中，却出现了一些与预期不符的现象，法官员额制成为相关学术和实务界关注的焦点。
一、我国法官员额制改革历程
（一）第一批法官员额制试点
2014年10月，党的十八届三中全会成立中央深化改革领导小组，决定将上海、吉林、广东、青海、湖北、海南等六个省市作为司法体制改革的先行试点单位，率先开始改革，为员额制在全国范围内的推广充当“排头兵”。
以上海为例，2014年12月13日全国首个省级法官、检察官遴选(惩戒) 委员会上海市法官、检察官遴选(惩戒) 委员会诞生。2015年3月17日，上海市法官、检察官遴选( 惩戒) 委员会通过了《关于先行试点法院、检察院首次遴选工作的意见》。“上海方案”明确规定:“划分人员类别，核定法官、检察官员额”“遵循司法规律，突出法官、检察官在司法工作中的主体地位”、“实行法官检察官员额制，主要考虑辖区经济社会发展、人口数量和案件数量以及实际在审判、办案岗位上的法官、检察官人数，从积极回应人民群众司法需求、强化司法服务与保障、推进司法工作科学发展的要求出发，以队伍总数为测算基数，按照 85% 的司法人力资源直接投入办案工作，设定法官和检察官、司法辅助人员、司法行政人员分别占队伍总数的 33%、52%、15%的员额控制目标”。在无任何先例和经验可循的情况下，上海第一个试水进行法官员额制改革，其结果喜忧参半，一方面上海的员额制改革为接下来的第二批以及全国范围内员额制改革的推行提供了很多宝贵经验，另一方面上海作为第一批试点，其实际运行状况并未达到预期，出现了诸如法官离职率升高、法官遴选逆向淘汰以及司法效率/质量实际下降等问题不可忽视的问题。
（二）第二批法官员额制试点
第一批试点六省市的司法体制改革已经全面进入执行阶段，第二批试点省市于 2015 年上半年开始陆续进行员额制改革。云南、山西、内蒙古、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、山东、重庆、宁夏、贵州 12 个省市（区）成为第二批改革试点。
根据前两批试点经验，员额制改革作为司法改革的基础已在全国各省市逐步开展，根据最高人民法院数据统计，截至2017年6月，全国法院共遴选产生12万余名员额法官，基本实现了把最优秀的人才吸引到办案一线的目标。
二、员额制改革存在的隐忧
“法律与社会现实之间的错综复杂的关系，往往在基层有更为直接、生动、鲜明的反映和体现。”针对员额制改革开展后全国各基础法院在推进过程中产生的诸多困难和质疑，最高人民法院进行了汇总梳理。
六个问题可归纳成三点：第一，选拔标准不定；第二，法院各岗位人员如何分配；第三，缺乏健全法官保障制度，下面笔者将会以辽宁省某基层法院t区人民法院（以下简称t区法院）的改革现状为例，结合收集来的文献材料，逐个分析现在面临的困境，试图探寻一条可行新路径，为法官员额制提供参考。
（一）员额法官遴选标准存在隐忧
法官入额需要确立一定的遴选机制，而遴选机制的合理性关乎到法员额制度的稳定。遴选机制中最核心的问题就是遴选标准的确定。实行法官员额制的重要目的之一就是实现法官精英化，提高法官的整体素质，员额法官遴选标准是否科学严谨，直接决定了法官队伍精英化这一目标能否实现。
想要打造精英化、专业化的法官队伍，丰富的办案经验、扎实的理论知识、较高的工作效率、良好的职业操守、较长的任职资历甚至充沛的办案精力缺一不可，但不可否认的是，这些优点很多情况下并不能兼容。比如随着我国教育质量的不断提高，年轻一代法官的学历往往高于资历较高办案经验丰富的老法官，因此在理论知识方面年长法官可能不如刚刚毕业的年轻人扎实，再比如不同审判庭室之间法官由于负责案件的难度不同，将他们的结案量、结案率、案件发改率简单放在一起比较也并不科学。
归根结底，员额法官遴选标准的确定实际上是一个价值取向的问题，遴选标准如何制定关键在于标准制定者认为哪一点更重要。例如，海南省的员额遴选方案就给予任职资历这一事项以较高的评分权重，方案设计者的初衷或许是不想让那些考试能力差的“老法官”在法官遴选中“吃亏”；而上海市某基层院制定的“入额”方案则更偏重法官的办案经验：如果某人本来是审判员且近五年内一年有审判数据，则自动入额而不需参加考试。如果是助理审判员就需要参加考试和考核。而目前更多基层法院为了做到绝对平衡，制定遴选方案时并未特别侧重某一标准，以t区法院为例，辽宁省员额法官的遴选方式采取的是“考试+考核”的双轨制，考试占30%权重，考核占70%权重，考试内容分成民事、刑事等几大部类进行，设立60分的及格分，只有在笔试中达到60分才有资格进入下一步的考核，在该院制定的考核细则中将审判年限、学历、近三年学术成果、近三年结案量、近三年公务员年度考核等全部纳入，制成量化考核评分表，再结合全院投票、党组意见等环节，最终得出一个综合成绩。
从中央到地方均对员额法官遴选标准慎之又慎，当法官的资历、经验、学历、能力等各种因素需要综合考量时，该如何取舍与平衡，才能让高素质的法官真正脱颖而出，还值得进一步探讨，是突出某一重点选拔还是将所有标准全部考虑进去放在同等高度，目前来看貌似后者更为稳妥，但试图在平衡各方利益中寻求最大公约数，能否真正做到科学合理地选拔出综合素质最高的优秀法官，这一做法还有待时间来验证。
（二）法院人员职责分配的隐忧
1.审判岗位--员额法官压力加重
2017年下半年，法官员额制改革在辽宁省各级法院正式启动。t区法院自开展员额制改革后，各项司法改革工作有序开展，2017年2月、2018年3月分别有两批法官入额，第一批员额法官人数62，第二批员额法官人数23，后因调出、退额等原因离开员额法官岗位5人，现共有员额法官80人。截止目前，距t区法院第一批员额制法官正式入额已过去16个月，距第二批员额法官入额也已过去3个月，那么法官员额制度在t区法院运行如何呢？
（表一 t区法院近三年结案情况）
表一显示了t区法院2016年至今的结案数、法官人数、人均结案量以及全年结案率，由于2017年2月份法官员额制已在该院正式实行，故可办案法官人数锐减至62人。从表格中可以看出，2016年、2017年两年的结案数量和结案率变化不大，办案法官人数大幅度减少带来的结果是人均结案量的陡然增加，人均结案量从144.90件上升至296.56件，增加了一倍。当然2017年是正式实行员额法官制度的第一年，可能存在未入额法官协助结案的情况，但法官工作量增加是不争的事实。如何在此种情况下保证工作效率和工作质量，这对员额法官来说是一项压力与动力并存的挑战。
2.员额法官与法官助理的权责界定及关系
本文开头已经阐明，法官员额制改革是为了实现法官精英化，通过员额制筛选，将真正具备办案实力和办案经验的骨干力量留在员额内，因此一线办案法官数量减少是必然现象，一个员额法官背后需要有审判团队来支撑，一个完整的审判团队至少需要一名法官助理和一名书记员，即达到法官、助理、书记员的1：1:1配置，并且这三者之间，尤其是员额法官与法官助理之间需要分工明确、配合默契。也就是说，必须在员额法官与法官助理之间实现审判事务、审判辅助事务及司法行政辅助事务有效的分权及机制，这是员额制正常运作的基础性保证。参见美国的审判团队模式，每个法官及其聘请的法官助理都会形成以该法官为中心的小团队，联邦地区法院法官的团队一般由4人组成，既一名法官，两名法官助理，一名行政助手（法官秘书），每个法官团队好比大公司扁平化管理中的一个个独立的“项目组”，各团队之间没有隶属关系，彼此独立运作。
然而，在目前我国实行员额制的法院中，员额法官团队的组建可能存在两种阻碍。一种是法官审判权力和法官助理的审判辅助权力互相抵触。法官助理的产生是员额制改革的结果，甚至可以说是员额制的受害者。法官助理很可能在入额前本身就是审判法官。即使法官助理员额制改革前还没有独立审案经验，按照员额制改革前的正常发展，其也将在不久的将来获得独立办案的权力。员额制的改革使得法官助理(前法官或者助理审判员) 与员额法官由以前的平行关系变成主导—辅助关系。这样的角色转换可能导致部分法官助理没有办法很快适应新角色，在没有一定的制裁或者激励机制的前提下，员额法官和法官助理之间的磨合期可能会被无限延长，严重的会造成司法内耗，拖慢工作效率。另一种是在很多基层法院中，法官助理的数量并不能与员额法官数量满足1:1配置。以t区法院为例，该院员额法官共80人，而有法官助理资格的只有55个，其中还有相当数量是年纪较大不愿入额承担过多工作量的老法官，实际上能真正担任法官助理工作的还要更少，因此一个法官助理为两个、甚至三个法官当助理的现象十分常见，这种现象无疑会增加员额制下法官有效法律供给不足的风险。
3.司法行政人员严重短缺
随着司法改革的进程不断加快，法院系统综合部门的工作也日益庞杂。以法官员额制改革为例，法官员额制改革也是人事工作的一部分，一般都由各个法院政治部牵头操作，从起草方案、制定考核细则到筛选人员、提供拟入额人员档案信息材料再到填写校对各类入额人选表格、进行法官职务单独序列转换、进行员额法官工资套改等，工作繁琐细碎，操作难度和工作量都很大。然而这只是法院综合部门日常工作的冰山一角，在我国司法改革大踏步向前迈步的今天，党建、纪检、财政、人事、劳资每一项工作的工作量都比之前大大增加。
包括t区法院在内的很多基层法院在司法改革后都面临一个现实问题，就是司法行政人员严重不足。在员额制改革之前，很多法院的综合部门（例如办公室、政治部、监察室等）中从事司法行政工作的都是具有审判资格的人员，员额制改革以后继续远离审判岗位，缺少参与审判活动经验成为了这部分人员日后入额的阻碍，因此这部分具有审判资格的人员大部分都选择了去往审判岗位担任法官助理（见表二）。出现的直接后果就是，一方面司法行政工作日益繁重，另一方面法院的司法行政人员严重短缺。
4.未入额法官的分流安置
未入额法官有两种选择，一种是留在审判部门担任法官助理，寻求入额机会，另一种是放弃法官资格选择去综合部门担任司法行政职务。目前看来无论是出于对个人前途的考量还是职业惯性的影响，这些未入额的法官绝大部分选择了前者，只有少数年龄较大者选择留在综合部门“养老”。例如，t区法院在员额制改革前，有审判资格法官132人，加上新考录还未任命助理审判员的22人，一共157人，截止目前该院员额法官共80人，未入额人员除去调离3人，退休7人，还有67人，其中55人选择担任法官助理。
其实，是担任法官助理，辅助员额法官从事一些事务性工作还是转到综合部门从事司法行政工作，即使已经做出了选择，这些未入额的法官中还是有很多人显得对现行政策一知半解无所适从。尤其是对一些已经有一定审判经验的人员来说，虽然表面上并未表现出对改革的抵制，但其内心其实有一定想法的，这些人原本与入额法官从事相同的工作，甚至其中有些人的审判经验更丰富，审判质量更高，但由于入额条件的限制而未能在本批入额，这些人无论是成为司法辅助人员，还是转而从事司法行政工作，都会面临预期的待遇降低、从新适应新的工作节奏和环境等问题，长此以往不容易保证这部分未入额人员的工作积极性和业务质量。
另外就是对综合部门法官的安置问题，部分基层法院存在法院工作的一些助理审判员，因为法官员额制的推行而被排除在法官员额以外，从而处在一个极为尴尬的境地：当初是按照法官的标准选拔入编，由于法院的具体工作安排，他们被安排在与审判关系并不大的岗位，如此一来他们入额的机会就变得很小。原因在于: 第一，与庭内的司法辅助人员相比，他们缺少参与审判活动的经验，没有竞争力。第二，当前法院的行政岗位工作压力也日益加大，法院内部的其他人员也不愿意调入此类部门工作。第三，基于法院组织人员的相对稳定性，大幅度的人员变动必然会增加改革的阵痛程度，让法院内部事项无法在改革期内顺利过渡。总之，具有法官资格却排除在法官员额之外，极易让此部分人员出现消极心理。虽然相关的司法改革细则里提出，可以根据法官们的职业期待来调整自己的从业方向，可以选择法官助理或者司法行政人员。但事实证明，基层法院的运作需要稳定性，对于身处综合部门的未入额法官来说，这种操作性极低，这种消极的心理状态延伸至工作上，对司法改革以及法官内部的行政事务的处理也是一种隐忧，因此在改革中需要为此类人员做好职业选择，调动其工作积极性。
（三）员额法官保障机制的隐忧
1.员额制配套制度的错位
办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，属于法官员额制的重要配套制度之一，是基于对员额法官制裁或者追责的角度提出的，其性质是对员额法官的监督和制约。诚然，我国法院组织开始对法官采取制度上或者规范方面的约束来代替对司法审判权的控制，这是一种进步的体现。但是，我国确立了司法精英化、专业化目标的同时却并没有引进与员额制相匹配的另外一项重要的制度——法官责任豁免制度。法官责任豁免制是与司法精英化、专业化直接勾连的配套制度，其主要内容是: 出于对专业法官司法技艺水准的信任，赋予法官更大的自由裁量权，亦有权体现更高的司法裁判的创造性。这其实表现出，员额制改革的设计者对我国构建精英化、专业化法官队伍的一种不信任，身负办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制“两座大山”而没有任何保障性制度护体的法官们，在现有的司法制度中会自然而然的选择“司法安全”，而非究根问底、精益求精的司法精神，这是人趋利避害的本能，自保或者利益最大化是其裁判行为的最大动力机制。
2.与责任不对等的薪酬制度
任何一个改革都需要让特定群体看到改革红利，否则改革很难被推行下去。精英化、专业化是员额改革的目标，而改革是跟与精英化、专业化相匹配的薪酬联系在一起的。然而现实情况是，员额法官的薪酬并没有明显的增加，换句话说，员额法官薪酬的增加与其陡然增加的工作量以及工作压力并不匹配。
我们还是以t区法院为例，表三显示了从四级法官到四级高级法官员额套改前后的平均工资涨幅，工资计算基数是该院各级别法官的平均工资数。从该图中可以看出，员额法官工资的涨幅都在20%左右，与改革之前承诺的员额法官工资普遍上涨40%至50%相差甚远。更有甚者在很多偏远地区的基层法院，员额法官的薪酬上涨只体现在纸面上，实际操作中却因为财政等行政问题被拖欠了。员额制改革后没有给员额法官带来与其背负的责任相匹配的薪酬，这更加剧了司法责任与司法压力之间的失衡，同时也有学者认为这是造成法官离职潮出现的原因之一。
三、探寻完善法官员额制的新路径
（一）建立员额法官动态管理和退出机制
上文提到，对于员额法官遴选标准是否科学合理，现在还在摸索中，精英化的法官应当具备较高的专业素养和职业品质，这一点毫无争议，但是评价标准的明确和细化，也需要逐步在实践中探索，毕竟距离全国真正开始全面推行员额制改革还时间不长，很多问题在一两年内并不能马上暴露，但是这并不意味着由遴选标准不合理而出现的问题不能被解决，当最开始的筛选并不能正确对法官职业水平做出判断，那么就需要建立员额法官动态管理和退出机制，作为对遴选程序漏洞的弥补。
首先，对已入额法官严格监督。如果发现员额法官无法胜任法官工作，或发现违法违纪记录，应当令其退出员额。在实践中，员额法官的绩效考核机制已经在建立中，该机制将会在案件数量、办理质效等方面对员额法官进行考核，在经过科学核算评估后，对于达不到法官要求者，应当由法官惩戒委员会或其他考核组织决定是否保留其员额法官的资格；如果出现刑事处罚、行政处罚等不良诚信记录的法官，应当由法官惩戒委员会或其他考核组织取消其员额法官资格。
其次，预留一定比例员额。整个员额制度应该保持一定的流动性，在核定的法官员额比例的范围内，可以根据本院的现实情况和需要，为司法辅助人员预留一定比例的员额，让他们看到希望，这样更以利于激发司法辅助人员的工作热情，增加法官队伍的稳定性，更有利于选拔高素质的法官。
（二）双管齐下缓解人员短缺
1.在编制内合理确定员额法官比例。
法院级别越高，法院受理的案件越少，人员编制越多，人均办案数越少。根据中央司改办的要求，我国法官员额比不超过法院法官编制人数的39%，至于这个比例的来源，最高法院司改专家对此的解释是，“通过法院人员总数、受理案件数等统计数据的分析，初步确定全国法院各类人员的员额比例总体幅度，并设计出法院人员比例测算的模型公式”。这可以说是不高于39%法官员额比的较为权威的说法。根据我国员额制试点法院的现实验证，现有的不超过法院编制人数的 39% 的员额比偏低。然而，如果将法官员额比定的过高，同样也违背了员额制的精英化或者遴选优秀法官的目的。对此，可以借鉴美国联邦司法中心用来测算法官工作量的“案件权值”( Case Weight) 计算法，考虑案件的质和量、业务庭类型、审级、独任、合议等因素来衡量法官实际的工作量负担，来最终确定我国所需法官数量或员额比。
2.激发法官工作潜力
早在员额制改革大规模开始前，就有学者提出解决办法无非两种: 一是增加法官数量;一是挖掘法官潜力。增加法官数量需要解决编制问题，这在中国当下，对基层司法机关而言，是一个很大的几乎无法根本解决的难题。另外，法官数量扩大，很难保证法官质量，又可能降低审判质量。所以，笔者认为：可以把竞争性因素引入审判工作，通过岗位竞争，挖掘法官潜力，提高办案效率。在可行的基础上，引入竞争机制解决问题。
（三）适当提高薪酬待遇
员额法官的薪酬制度改革通常采用的步骤可以概括为“遴选入额－单独序列转换－执行套改工资”的模式。在最先进行员额制改革的上海，《上海市高院司法体制改革试点工作实施方案》中规定，员额法官工资的改革要经过“人员定岗”和“法官等级套定”之后，将制度建设的落脚点放在了“建立与法官单独职务序列配套的薪酬制度，每一法官等级对应相应的薪酬标准，按照法官等级拉开级差”这一方面。
但是我们要明白薪酬待遇的提高不能解决全部问题，对员额法官的保障如果过于依赖经济利益的吸引则容易发生激励衰退的“阿伦森效应”危机，因此建立员额法官的保障制度，还需要配套建立合理的员额法官退休制度、建立符合中国司法现状的法官责任豁免制度等，这将是一个十分复杂的问题，本文不在此进行引申。
四、结语
笔者认为，现在是对法官员额制改革进行反思的最好时机。一方面，法官员额制度已在全国全面实行了一段时间，种种问题、矛盾已经开始逐渐显现，在这种情况下的评估和反思就更有针对性；另一方面关于各类员额制改革的配套制度都还在初试或者摸索阶段，因此现在发现问题进行整改还为时不晚。
在评估和反思法官员额制改革的过程中，我们会发现各种各样的问题，有些甚至在现在看来无法解决，要破解这些问题笔者以为最重要的就是不忘初心，坚持改革的最初目的，将“从而使法官队伍更加专业化和职业化，增进司法公信力和司法权威，提高办案效率与质量”作为一以贯之的基本理念，才有可能找到实现逻辑目标的具体进路，加快建设独立、公正、高效、权威的社会主义司法制度。
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12.葛洪义：顶层设计与摸着石头过河: 当前中国的司法改革，《法制与社会发展》，2015 年第2 期；
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——本文作者：林思圻
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