图解丨亚开行合规调查与制裁解禁2021年度报告及实务观察

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近日，亚洲开发银行发布了《反腐败与廉政办公室2021年度报告》，全面介绍了2021年亚开行在投诉处理、反腐败合规调查、合规制裁和制裁解禁等方面的工作内容和成果，为中国企业参与亚开行项目的合规管理工作提供了重要参考。

作者：傅长煜 伊向明 蒋宣 成豪 刘小仪

序言

近日，亚洲开发银行（Asian Development Bank，简称“亚开行”）发布了《反腐败与廉政办公室2021年度报告》（以下简称“《2021年度报告》”），全面介绍了2021年亚开行在投诉处理、反腐败合规调查、合规制裁和制裁解禁等方面的工作内容和成果，为中国企业参与亚开行项目的合规管理工作提供了重要参考。

我们将结合近年来处理亚开行合规调查与制裁解禁案件的实务经验，对《2021年度报告》的核心内容进行摘录和梳理，帮助您快速了解亚开行制裁体系的最新动向和趋势。

一

亚开行合规调查机构（OAI）简介

亚开行致力于实现繁荣、包容、有适应力和可持续的亚太地区，同时坚持消除极端贫困，总部位于菲律宾首都马尼拉（Manila），目前共有68个成员国（日本享有12.751%投票权，美国享有12.751%投票权，中国享有5.437%投票权）。历任行长为日本人士，现任行长浅川雅嗣于2020年开始任职，此前在日本财务省工作近四十年。

OAI（The Office of Anticorruption and Integrity）是亚开行制裁体系中的合规调查机构，其核心职能是代表亚开行发起廉政与反腐败措施，包括发起反腐败与廉政调查、决定制裁措施、受理制裁解禁、制定违规行为预防措施、支持相关主体提升合规意识及合规能力，等等。

OAI由总办公室、调查司、预防和合规司组成，2021年度，共有38名员工组成，包括1名主席、1名顾问、2名部门主管、11名国际员工、17名本地员工和6名行政人员。John Versantvoort先生自2017年12月担任OAI主席至今，其长期在亚开行工作，加入亚开行之前在日本和荷兰的律所和税务咨询所工作。

值得注意的是，无论是在合规调查，还是制裁解禁等相关工作中，OAI也时常聘请外部专家顾问、调查机构和审计机构等提供支持。

二

合规投诉与处理情况

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OAI处理合规投诉的能力提升，大量历史积案逐步得到处理

2021年，OAI总计新受理投诉258起。虽然受疫情影响，海外工程建设和招投标活动减少，但是亚开行2021年新受理的投诉数量仅较2020年有小幅回落，基本与2019年持平，在历年中属于较高水平。

值得关注的是，OAI在2021年着力推进投诉处理流程、大幅提升了投诉的处理速度，2021年度仅余59起投诉未被处理，是上一年度积压投诉数量的一半，也是近五年剩余数量最少的一次。

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无论是从OAI披露的数据，还是从我们协助客户处理相关事务的体验看，近年来，OAI在反腐和廉政调查执法方面的力度不断加强，开始处理大量早年投标项目引发的合规投诉，并开展了相应合规调查。企业应对此予以重视，OAI就历史项目展开问询时，应及时寻求专业人员的帮助，积极有效回应与配合。

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合规投诉所涉违规类型多样，仍以涉嫌欺诈行为为主

在2021年收到的258起新投诉中，排名前三的分别是欺诈行为（131起，占比约51%），腐败行为（38起，占比约15%），和串谋行为（34起，占比约13%）。欺诈行为仍是投诉所涉的最主要违规行为，相当于被投诉的其他违规行为总和。

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合规投诉仍是合规调查的重要触发原因

2021年度完成评估的319起投诉中，220起投诉经OAI初筛评估后处理终结，认定有99件投诉需要进一步调查（其中85件为外部调查），调查转化率约为31%。

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三

合规调查情况

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涉嫌欺诈行为的合规调查数量保持绝对第一，且占比不断扩大

2021年，OAI经初筛评估后，对85起投诉启动了外部调查程序，其中包括欺诈行为70起、串谋行为8起、腐败行为3起和利益冲突4起。即，欺诈行为是OAI调查和处理的各类违规行为中的最高发类型，数量占总量的82%，约为排名第二的“串谋行为”的九倍。针对腐败行为的调查仅3起，相较投诉数量，调查转化率不足8%。

根据我们的经验，欺诈行为被认定的概率高，与其构成要件特点密不可分。并且从合规调查角度而言，相较于贿赂、胁迫等其他违规行为，投标文件中既往业绩、人员配备等缺陷，最容易被发现和查证，调查难度和成本均相对较低，从而使之成为多边开发银行合规调查及处罚的重点。多年以来，涉嫌欺诈行为的合规调查数量长期保持绝对第一。

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实践中，由于多方面原因，很多企业未能严格审查、防范投标文件的缺陷，而多边开发银行一旦发现并启动调查后，这些企业往往很难争取到不予处罚结果，反而招致一系列问题。因此，对投标文件的审慎合规审查，应作为我国企业参与多边开发银行资助项目合规管理工作的绝对重点。

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“居家办公”“国际旅行受限”等新常态下的综合调查方式

在2021年度，由于新冠疫情的蔓延，OAI调查工作较大地受到出行限制的影响。OAI绝大多数的工作人员采取居家办公的方式，大多数OAI的核心调查工作都依赖于互联网技术手段或者在必要时请求当地同事、外部专家协助开展。

在我们处理的部分案件中，因疫情限制了国际旅行，无法开展实地调查或与相关主体取得联系，OAI往往聘用外部调查机构或顾问，实体考察项目现场、与业主进行沟通联系以核实相关情况，以及查询检索企业或业主官网、相关新闻报道、政府信息平台（例如全国水利建设市场信用信息平台）等非英语网站，以帮助OAI认定违规事实。

随着亚洲各成员国逐步解除疫情管控，OAI自身的调查能力逐步恢复，但其调动、协调外部调查机构或顾问开展跨境调查的能力已经成型，未来在成员国、甚至非成员国开展跨境调查的能力应当将会进一步加强。

四

合规处罚与制裁情况

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灵活多元化的处罚方式

在2021年OAI结案的71起外部调查案件中，58起案件的调查对象被亚开行采取制裁措施，其中35起被处以禁令制裁（禁止参与亚开行出资、管理和支持的项目，包括禁止、有条件的禁止、有条件的不禁止），23起被采取其他处罚措施（包括批评、赔偿和警告），13起未采取处罚措施。

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2021年，我们代表一家国际领先的基础设施工程承包企业应对亚开行针对其涉嫌投标欺诈的调查时，即结合案件具体情况，制定了切实有效的配合调查方案，开展了全面细致的内部调查，代表企业向亚开行提交了内部调查报告，在积极揭示问题情况的同时也给出了相应解释。最终，亚开行放弃了原本拟采取的禁令制裁措施，改为给予批评函，并对企业积极配合调查的态度表示了高度认可。

此外，在另一起亚开行已经对我国某基建企业涉嫌投标欺诈给出调查结论并拟给予禁令制裁的案件中，我们协助该企业进行有效的澄清解释，最终亚开行将禁令制裁变更为附条件提前解禁的禁令。

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“一案多罚”的处理方式

2021年度，在处以禁令制裁措施的35起案件中，被制裁对象涉及180个主体（包括150家企业和30名个人）。这一数字相较去年有大幅度上升：2020年亚开行决定采用禁令制裁措施处理的30起案件仅涉及120个主体（包括89家企业和31名个人）。

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根据我们的经验，亚开行资助的项目多允许联合体投标的方式，因此大量的合规调查往往涉及多个主体以及多个主体的负责人、投标代表，最终也会就实施或参与违规行为的多个主体进行处罚。这就要求企业做好对合作伙伴/第三方以及员工的合规管理，在应对和配合OAI的合规调查时综合全面考虑相关情况。

五

亚开行制裁解禁情况

在亚开行的制裁制度项下，被制裁方在制裁期结束前不得自动解除制裁。被制裁的企业只有按照多边开发银行规则，通过积极、有效的整改与合规体系建设工作，达到亚开行设置的解禁标准，才能实现解除制裁，恢复参与多边开发银行资助项目的资格以及企业声誉。

近五年，亚开行的解禁数量持续攀升，虽然2021年的数据相较2020年有所回落，但并不影响亚开行积极解禁的大趋势：2017年，仅有2家企业获得解禁；2018年有23家企业获得解禁；2019年亚开行解禁了49家企业和3名个人，2020年有236家企业和27名个人获得解禁[CX/1] ；2021年，在审核评估收到的解禁申请后，亚开行解禁了67家企业（包括43家子公司和15家分支机构）以及13名个人。

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2021年度，我们协助两家中国企业获得了亚开行的解禁：根据制裁原因、解禁条件和企业特点等，与亚开行充分沟通，在亚开行的标准和要求下为企业定制符合其自身特征的合规政策和管理体系，既能避免企业负担过重，又可以保障解禁效率。

值得注意的是，近年来，OAI对于企业合规解禁工作的审核更加细致和实质化，例如，更加重视合规监督官的工作范围（Scope of Work）以及被制裁企业的合规解禁计划（Work Schedule）。这对企业的合规解禁工作的专业性和落实力度都提出了更高要求。

六

总结与启示：亚开行“新常态下保持合规”与我国“合规管理强化年”

2021年，我国对外承包工程业务完成营业额和新签合同额继续保持增长态势，但海外经济活动的活跃也同时意味着更大的被制裁风险。根据亚开行的制裁公开名单（Published List），从2021年3月至今，被公开制裁的实体共有278个，其中有84个是中国实体，这提示中国企业在积极参与国际基建市场竞争过程中，应当高度关注和防范合规风险。

OAI已经提出“新常态下保持合规”的口号，在新冠疫情影响的新常态下保持合规要求，采取多项措施进行合规调查、加快评估合规投诉，对欺诈和腐败“零容忍”，需要我国参与亚开行项目的企业高度重视。

2022年作为中国企业的“合规管理强化年”，同时也是世界海外工程建设恢复和重新上路的一年，中国企业不仅需要响应国家政策的号召，支持和参与到国内企业合规管理体系的强化工作中去，还需更好地践行“一带一路”和世界经济建设者角色，这都要求中国企业切实提高合规管理水平，落实反腐工作要求，规避和化解亚开行的调查和制裁风险，具体来说，要重点注意：

• 在事前预防层面，更加充分地掌握和理解亚开行反腐制裁的标准，落实亚开行的合规要求，提升企业内部的合规管理水平、加强员工行为合规培训，避免调查和制裁风险；

• 在事中应对层面，更加充分地了解亚开行投诉处理、启动调查和实施制裁的程序和手段，审慎制定应对计划和工作步骤，充分积极地回应和解释，争取在调查和制裁程序中的各项权利；

• 在事后解禁层面，更加充分地把握亚开行的解禁标准，切实有效地改进合规工作方案，尽早制定解禁计划，争取提前解禁，顺利解禁，恢复企业参与亚开行项目的资质。

 作者简介

傅长煜  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：诉讼仲裁, 合规和反腐败, 反垄断和竞争法

特色行业类别：健康与生命科学

伊向明  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：诉讼仲裁, 合规和反腐败, 商业犯罪和刑事合规

特色行业类别：健康与生命科学

蒋宣  律师

北京办公室  争议解决部

成豪  律师

北京办公室  争议解决部

刘小仪

北京办公室  争议解决部

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